洛斯卡沃斯增长和就业行动计划
附录 B:
洛斯卡沃斯问责评估
在2009年召开的匹兹堡峰会上,G20建立了强劲、可持续、平衡增长框架,以推动开展一系列政策行动克服2007-08年金融危机造成的不利影响,并使全球经济重回强劲、可持续、平衡增长和有效创造就业的轨道。G20国家为应对危机出台的有力政策举措降低了在经济产出和就业机会方面的损失,开启了全球经济的复苏进程。
尽管自那时以来各国实施了重大的政策行动,但我们在匹兹堡峰会上提出的强劲、可持续、平衡增长这一共同目标仍未实现。显然,重建发达国家公共和私人部门的资产负债表仍将在未来一段时间内继续制约全球经济增长。此外,如前文所述,许多风险仍在继续严重阻碍全球增长。大多数发达经济体的私人需求尚未实现复苏。尽管新兴经济体的增长势头相对强劲,但也已出现放缓迹象。新兴市场经济体的失业率普遍低于危机前水平,而发达经济体的失业率仍居高不下,这反映出两者不同的增长态势。
与危机前的大规模失衡相比,外部失衡已普遍收窄。结构政策调整在部分国家发挥了一定作用,但外部失衡改善也反映了经济周期的影响,尤其反映了许多发达经济体在经济周期中的相对疲弱状态和贸易条件的变化。石油输出国继续保持着大量且不断累积的经常账户盈余。
总而言之,匹兹堡峰会以来的进展表明,要实现增长框架建立之时设定的目标,还需在所有政策领域作出持续的、更加坚定的努力。
财政政策
我们已在落实多伦多峰会财政政策承诺方面取得了良好进展,但由于经济表现低于预期,部分国家的财政调整也受到了影响。部分国家仍需通过采取行动使公共财政进入可持续的中期轨道,增强其财政政策的可信度。
根据IMF的预测,多数成员国(澳大利亚、加拿大、法国、德国和意大利)将实现在多伦多峰会上提出将赤字规模在2010年水平上减半的目标。部分国家因为采取了强有力的政策,其赤字实际上已从2010年水平降低到目标水平以下。认识到应采取增长导向政策以促进需求和复苏,美国将调整财政整顿的步伐,保证公共财政处于长期可持续的轨道上,避免在2013年出现大幅财政紧缩。如果按照经周期性调整后的标准,英国2013年实际赤字的预测水平将符合多伦多峰会的目标。西班牙可能无法实现其2013年的减赤目标,这反映出西班牙的经济及其银行业重组工作还存在很大不足。因此,其正在实施一项重大的结构改革和减赤计划。
大多数发达经济体有望如期兑现在多伦多峰会上作出的自2016年始稳定或降低债务占GDP比例的承诺。据IMF分析,预计2016年美国将在其联邦政府层面实现这一承诺,但其联邦政府债务的规模仍将继续扩大。预计西班牙仍需采取进一步行动才能实现承诺目标。日本有望实现其本国的中期目标,即在2015财年之前将基本赤字在2010财年水平上减半,但仍需采取更多行动实现自2021财年始降低债务占GDP比例的长期目标。最后,尽管发达国家已同意在中期内促进财政可持续性,许多国家2016年的债务水平预计仍将居高不下。为在中期内实现公共财政的可持续性,尤其是在人口老龄化的背景下实现这一目标,还需进一步采取政策措施。
成员国已经在实施结构性财政改革方面取得进展。欧元区通过签署财政契约强化了自身的财政框架。部分国家已落实了改革养老金体系的承诺(意大利),其他国家在推进养老金改革方面取得进展(法国、英国)。巴西已批准了一项公务员养老金制度改革。西班牙在劳动力市场方面实施了重大改革。G20各国需在一系列财政措施上取得更多进展,以提高公共财政可持续性和促进全球再平衡:欧元区需完成财政治理方面的改革;美国和日本需全面落实富有雄心的中期财政整顿计划。印度、印度尼西亚和墨西哥需继续推进对主要补贴的改革。为减少市场扭曲,许多新兴市场国家和发达经济体都需进一步改革税制。
货币和汇率政策
在发达经济体,货币政策为其在保持价格稳定的同时促进经济复苏发挥了不可或缺的作用。在新兴经济体,通胀压力普遍有所缓解,这很大程度上是由于经济增长放缓造成的。
自匹兹堡峰会以来,根据IMF的实际分类体系,汇率制度相对不够灵活的新兴市场经济体实施了许多重要改革。尤其是中国和俄罗斯扩大了其汇率的浮动幅度。2005年以来,人民币汇率已经大幅升值,但从戛纳峰会以来,特别是考虑到中国近期的大多数改革措施到位时间尚短,中国在增强汇率灵活性方面的进展尚不明朗。中国的外汇储备在2011年第四季度出现下降,部分原因是经常账户盈余收窄,储备在2012年第一季度又恢复了增长。
新兴经济体担心,发达经济体宽松的货币政策使资本向新兴经济体流动的规模和变数加大,并加大了其他金融要素的波动性,从而使得宏观经济政策管理变得更加复杂。各成员普遍认为,发达经济体针对其国内政策目标制定适当的货币政策,但各成员国同时也认识到仍需对发达经济体政策可能产生的负面溢出效应保持警觉。
结构政策
实施关键的结构改革,诸如对社会安全网和投资模式产生影响的政策,对于推动增长、创造就业、促进全球再平衡十分关键。但是,成员们一致认为,很难对结构改革承诺的进展进行评估,部分原因是结构改革的实施和成效的显现需要较长时间。尽管如此,成员国仍将继续致力于推进结构改革,因为有些改革不仅有助于在短期内提高就业水平,还能促进本国的就业和经济增长,并通过贸易和其他渠道对全球经济再平衡产生正面溢出效应。
据OECD估计,约有四分之三的结构改革承诺正在付诸落实,约有三分之一的承诺已得到全面实施。发达和新兴经济体的改革进展大体相当。然而,不同类型的改革进度不同。各国应更加积极地实施能够在再平衡、创造就业和促进经济强劲增长等方面产生最大效果的改革。
部分发达经济体需在产品市场改革方面取得更多的进展(欧元区、日本)。总体而言,新兴市场国家需进一步改善商业和投资环境,这将促进基础设施投资、提高增长潜力、并推动普惠金融。为促进全球再平衡,美国需采取更多措施鼓励私人储蓄;德国应采取措施提振国内需求;部分新兴市场国家需扩大国内消费,提高投资效率。
贸易,金融部门和发展政策
WTO、UNCTAD、世界银行和OECD将继续监测各国在降低关税并促进贸易体系自由化,包括减少关键行业进入壁垒方面取得的进展。多数成员国坚守了抵制保护主义的承诺,包括通过符合WTO规则的贸易救济措施而非通过临时政策措施解决不公平贸易问题。但部分地区的政治气候似乎更加倾向于采取新的保护主义措施,对此应予抵制。
FSB负责协调并推进对各方同意的G20/FSB金融部门改革承诺落实情况进行严格监测,并在去年建立的FSB实施情况监督协调框架下向G20报告。这一工作包括在标准制定机构的配合下,根据FSB去年提交G20领导人报告中提出的六个重点改革领域(《巴塞尔协议III》、针对全球系统重要性金融机构的政策措施、处置框架、场外衍生品、薪酬实践、影子银行),对国别实施进展进行深入监督并详细报告。FSB还将会同相关标准制定机构,就一致同意的其他监管改革的实施情况进行报告,并就FSB成员采取的落实行动公开相关信息。IMF通过其第四条款监督和金融部门评估规划(FSAP)对成员国取得进展进行评估。FSB已会同IMF和世界银行开展研究,就各方同意开展的监管改革可能对新兴经济体和发展中国家造成不利影响的程度进行分析。
世界银行将联合其他国际组织,继续对发展中国家的增长和发展议程进行评估,包括分析增长框架有关政策的影响、外部环境对促进发展和缩小发展差距的影响等。此外,他们将继续对在这一领域的承诺落实情况进行监督。
结论
总体而言,我们已在落实戛纳峰会和以往其他峰会的改革承诺方面取得进展,但在几个重要领域仍需采取新的行动,取得更多的进展。为了便于在将来开展评估,成员们也认识到政策承诺需尽可能地明确、具体,并应为促进强劲、可持续、平衡增长这一总体目标做出实质性贡献。我们还一致认为,需要制定一套共同的方法,以便在所有政策领域对以往政策承诺的落实进展进行衡量。